עו”ד גיאת נאסר
ביום 22.10.2025 פרסם בית הדין הבינלאומי לצדק בהאג חוות דעת מייעצת נוספת העוסקת בשטח הפלסטיני הכבוש. בשונה מחוות הדעת הרחבה מיום 19.7.2024, שעסקה בחוקיות הכיבוש, ההתנחלויות, הסיפוח והשלכותיהם המשפטיות, חוות הדעת המאוחרת ממוקדת יותר: היא עוסקת בחובותיה של ישראל ביחס לנוכחות ולפעילות של האו״ם, אונר״א, ארגונים בינלאומיים ומדינות שלישיות בשטח הפלסטיני הכבוש ובקשר אליו.
חוות דעת זו ממשיכה את חוות הדעת מיום 19.7.2024 ונשענת על כמה מקביעותיה העקרוניות: מעמדו של השטח הפלסטיני הכבוש, חובותיה של ישראל ככוח כובש, זכותו של העם הפלסטיני להגדרה עצמית, והחובה לנהל את השטח לטובת האוכלוסייה המקומית המוגנת.
חוות הדעת ניתנה בעקבות בקשה של העצרת הכללית של האו״ם, אשר ביקשה מבית הדין להבהיר מהן חובות ישראל, הן ככוח כובש והן כחברה באו״ם, ביחס לפעילות של גופי האו״ם וגורמי סיוע אחרים, לרבות בכל הנוגע לאספקת סיוע הומניטרי, שירותים בסיסיים ותמיכה בזכותו של העם הפלסטיני להגדרה עצמית.
הרקע המיידי לחוות הדעת היה שורה של צעדים שננקטו נגד פעילות אונר״א וגופים בינלאומיים נוספים, וכן מגבלות על פעילות הומניטרית, בעיקר לאחר אירועי 7.10.2023 והמלחמה בעזה. בית הדין הדגיש כי הבקשה שלפניו אינה חזרה על חוות הדעת הקודמת, אלא עוסקת בשאלה ספציפית ונוספת: מהן החובות המשפטיות של ישראל ביחס לפעילות האו״ם וגורמי הסיוע בשטח הפלסטיני הכבוש.
המסגרת המשפטית: כוח כובש וחברה באו״ם
חוות הדעת בוחנת את חובות ישראל בשני מישורים מקבילים. הראשון הוא מעמדה של ישראל ככוח כובש בשטח הפלסטיני הכבוש, ומכאן חובותיה לפי דיני התפיסה הלוחמתית, המשפט הבינלאומי ההומניטרי ודיני זכויות האדם. השני הוא מעמדה של ישראל כחברה באו״ם, המחויבת לשתף פעולה עם הארגון, לכבד את תפקידיו, ולא להכשיל את פעולותיו בהתאם למגילת האו״ם ולדיני החסינויות והזכויות של הארגון.
בית הדין חזר על העיקרון שלפיו כוח כובש חייב לנהל את השטח לטובת האוכלוסייה המקומית. חובה זו מקבלת משמעות מיוחדת כאשר מדובר בסיוע הומניטרי, שירותי בריאות, מזון, מים, חינוך ושירותים חיוניים אחרים, המסופקים בפועל על ידי גופי או״ם, אונר״א, ארגונים בינלאומיים ומדינות שלישיות.
מכאן נובעת אחת הקביעות החשובות בחוות הדעת: כאשר הכוח הכובש מגביל את פעילותם של גופים המספקים שירותים חיוניים לאוכלוסייה, אין בכך כדי לצמצם את חובותיו. להפך, ככל שהסיוע החיצוני מוגבל או נמנע, גדלה אחריותו של הכוח הכובש להבטיח בעצמו את צורכי הקיום הבסיסיים של האוכלוסייה.
עזה והמשך תחולת דיני הכיבוש
אחד הנושאים החשובים בחוות הדעת הוא שאלת מעמדה של רצועת עזה. בית הדין מזכיר כי אף שישראל הוציאה את כוחותיה מתוך הרצועה בשנת 2005, היא המשיכה להפעיל רכיבי שליטה משמעותיים ביחס לעזה, ובמיוחד שליטה במעברים, במרחב האווירי והימי, בתנועת אנשים וסחורות ובתחומים חיוניים נוספים.
בהמשך לכך, בית הדין קובע כי חובותיה של ישראל לפי דיני הכיבוש ביחס לעזה נבחנות בהתאם למידת השליטה האפקטיבית שהיא מפעילה. לאחר 7.10.2023, מציין בית הדין, מידת השליטה האפקטיבית של ישראל בעזה אף גברה באופן משמעותי.
לכן, עצם קיומם של מעשי איבה בשטח כבוש אינו מבטל את תחולת דיני הכיבוש, אף שעוצמת הלחימה עשויה להשפיע על אופן יישום חלק מן החובות. משמעות הדבר היא כי גם במצב של לחימה קשה, ישראל ממשיכה לשאת בחובות ביחס לאוכלוסייה האזרחית בשטח שבו היא מפעילה שליטה אפקטיבית.
שיקולי ביטחון אינם פטור כללי
בית הדין התייחס גם לטענות ביטחוניות. הוא הבהיר כי שיקולי ביטחון של ישראל הם רלוונטיים, אך אינם מהווים “פטור כללי” המאפשר סטייה מכללי המשפט הבינלאומי ההומניטרי. כל הגבלה על פעילות הומניטרית או על פעילות האו״ם חייבת להיות מעוגנת בכלל משפטי מסוים, להיעשות בתום לב, ולהיות כפופה לעקרונות ההבחנה, המידתיות והזהירות.
המשמעות היא שגם במאבק נגד טרור, וגם במצבי לחימה קשים, המדינה אינה משוחררת מחובותיה לפי דיני הכיבוש, המשפט ההומניטרי וזכויות האדם. חובות אלה כוללות, בין היתר, הגנה על האוכלוסייה האזרחית, איסור הרעבה כשיטת לחימה, שמירה על צורכי הקיום הבסיסיים של האוכלוסייה, וכיבוד פעילותם של גורמי סיוע.
החובה לאפשר ולהקל סיוע הומניטרי
אחד הצירים המרכזיים בחוות הדעת הוא החובה לאפשר ולהקל מעבר סיוע הומניטרי. בית הדין התייחס במיוחד לסעיף 59 לאמנת ג׳נבה הרביעית, הקובע כי כאשר האוכלוסייה בשטח כבוש אינה מסופקת כראוי, על הכוח הכובש להסכים לתוכניות סיוע ולהקל על ביצוען.
בית הדין קבע כי מצב האוכלוסייה בעזה חייב את ישראל לאפשר ולהקל תוכניות סיוע. חובה זו אינה מתמצה באי־הפרעה פסיבית, אלא כוללת חובה חיובית לאפשר כניסת מזון, תרופות, ציוד רפואי, ביגוד ואמצעים חיוניים אחרים, וכן לאפשר לגורמים ההומניטריים לבצע את תפקידם.
לצד זאת, בית הדין הכיר בכך שלכוח הכובש קיימת זכות פיקוח מסוימת על משלוחי סיוע. אולם זכות זו מוגבלת. היא אינה יכולה לשמש בסיס להשעיה כוללת של פעילות הומניטרית או לחסימה גורפת של סיוע הדרוש לאוכלוסייה האזרחית.
אונר״א וגופי האו״ם
חוות הדעת הקדישה מקום מרכזי לאונר״א. בית הדין ציין כי אונר״א ממלאת תפקיד מרכזי במתן סיוע ושירותים לפליטים פלסטינים ולאוכלוסייה אזרחית בשטח הפלסטיני הכבוש, ובמיוחד בעזה. על רקע זה נקבע כי לא ניתן להחליף את אונר״א בהתראה קצרה וללא תוכנית מעבר מסודרת שתבטיח המשך אספקת הסיוע והשירותים החיוניים.
בית הדין לא קיבל, על בסיס החומר שלפניו, את הטענה כי אונר״א כארגון איבדה את אופייה ההומניטרי או את יכולתה לפעול כגורם סיוע רלוונטי. גם כאשר מועלות טענות קשות ביחס לעובדים מסוימים או ביחס לחששות ביטחוניים, יש לטפל בהן במסגרת משפטית מתאימה, ולא באמצעות שלילה כוללת של פעילות הארגון באופן הפוגע באוכלוסייה האזרחית.
משמעות הדברים היא כי שאלות בדבר ניטרליות, חשדות פרטניים או טענות ביטחוניות אינן יכולות להצדיק, כשלעצמן, פגיעה גורפת במערך הסיוע שעליו נשענת אוכלוסייה אזרחית שלמה. על המדינה לפעול בכלים משפטיים ממוקדים, מידתיים ומבוססי ראיות, ולא בדרך היוצרת ואקום הומניטרי.
חובות כלפי ארגונים בינלאומיים ומדינות שלישיות
חוות הדעת אינה עוסקת רק באונר״א. היא מתייחסת גם לארגונים בינלאומיים אחרים, לארגוני סיוע, לצלב האדום, ולמדינות שלישיות הפועלות בשטח הפלסטיני הכבוש או בקשר אליו. בית הדין הדגיש כי ישראל מחויבת לאפשר לגורמים אלה לבצע פעילות הומניטרית, לספק שירותים חיוניים ולתמוך באוכלוסייה האזרחית, בכפוף לכללים המותרים של פיקוח וביטחון.
במיוחד הודגש כי חסימת פעילות של ארגונים אלה עשויה להגדיל את היקף החובות המוטלות על ישראל עצמה. כאשר ישראל מצמצמת או מונעת את יכולתם של גופים בינלאומיים לספק שירותים בסיסיים, היא אינה יכולה להותיר ואקום; ככל שהסיוע החיצוני נמנע, גדלה חובתה שלה להבטיח את צורכי האוכלוסייה.
קביעה זו חשובה במיוחד משום שהיא מתייחסת לפעילות הומניטרית לא רק כעניין של מדיניות או רצון טוב, אלא כחלק ממערכת חובות משפטיות החלות על כוח כובש ביחס לאוכלוסייה מוגנת.
הגנה על צוותי סיוע, מתקנים ורפואה
חוות הדעת הדגישה את החובה לכבד ולהגן על אנשי סיוע, צוותים רפואיים, מתקני או״ם, נכסים ומוסדות הומניטריים. אנשי סיוע ורפואה נהנים מהגנה מיוחדת לפי המשפט ההומניטרי, כל עוד אינם משתתפים ישירות במעשי איבה.
המשמעות המעשית היא כי מתקני סיוע, מחסני מזון, בתי ספר, מרפאות, צוותים רפואיים ועובדי או״ם אינם יכולים להפוך למטרות, ויש לנקוט אמצעי זהירות כדי למנוע פגיעה בהם. ככל שמתעוררות טענות ביחס לשימוש לרעה במתקן מסוים, הטיפול חייב להיעשות בהתאם לכללי המשפט ההומניטרי, ולא בדרך הפוגעת באופן גורף באוכלוסייה האזרחית.
איסור העברה כפויה, גירוש והרעבה
בית הדין הזכיר גם כמה איסורים יסודיים במשפט ההומניטרי: איסור העברה כפויה וגירוש של אוכלוסייה מוגנת, איסור שימוש בהרעבה כשיטת לחימה, והחובה לאפשר לצלב האדום לבקר עצורים מוגנים.
בהקשר זה נקבע כי ישראל אינה רשאית להגביל את פעילות האו״ם, ארגונים בינלאומיים או מדינות שלישיות כאשר הגבלה זו יוצרת או תורמת ליצירת תנאי חיים העלולים לכפות על אוכלוסייה לעזוב את מקומה. כלומר, פגיעה בסיוע, במים, במזון, בשירותי בריאות או בתנאי קיום בסיסיים יכולה להיבחן גם בהקשר של איסור העברה כפויה.
קביעה זו מעניקה חשיבות משפטית מיוחדת לשאלות הנוגעות לא רק להפצצה או לפגיעה ישירה, אלא גם למדיניות המשפיעה על תנאי החיים הבסיסיים של האוכלוסייה האזרחית.
חסינויות וזכויות האו״ם
בחלק נוסף של חוות הדעת בית הדין עסק בחובות ישראל כחברה באו״ם. הוא הדגיש את החובה לשתף פעולה עם האו״ם, לא להכשיל את פעולותיו, ולכבד את החסינויות והזכויות של הארגון, עובדיו, נכסיו ומתקניו.
לפי בית הדין, בשטח כבוש ישראל אינה רשאית להתייחס לנוכחות האו״ם כאילו מדובר בשטח ריבוני שלה שבו היא יכולה להחליט באופן חד־צדדי על סיום פעילותו. עליה לכבד את החסינויות והזכויות של האו״ם גם בהקשר של עימות מזוין, ולטפל בטענות או חששות ביחס לפעילות הארגון באמצעות המסגרת המשפטית הקיימת.
חובה זו כוללת גם את הצורך לכבד את חסינותם של עובדי האו״ם, את נכסי הארגון, מתקניו, מסמכיו ופעילותו הרשמית. פגיעה ביכולת האו״ם לפעול בשטח הפלסטיני הכבוש אינה רק עניין מעשי או מדיני, אלא עשויה להעלות שאלות משפטיות מכוח מגילת האו״ם והאמנה בדבר זכויות וחסינויות האו״ם.
הזכות להגדרה עצמית
חוות הדעת קשרה בין פעילות האו״ם וגורמי הסיוע לבין זכותו של העם הפלסטיני להגדרה עצמית. בית הדין הדגיש כי על ישראל להימנע מפעולות המונעות את מימוש צורכי הקיום הבסיסיים של העם הפלסטיני, לרבות באמצעות מניעת פעילות האו״ם, ארגונים בינלאומיים ומדינות שלישיות.
הסיוע ההומניטרי אינו מוצג אפוא כעניין טכני בלבד. הוא חלק מן התנאים המאפשרים לאוכלוסייה אזרחית להתקיים, לשמור על חייה, בריאותה וכבודה, ולממש זכויות יסוד. בהיעדר תנאי קיום בסיסיים, נפגעת גם יכולתו של העם הפלסטיני לקיים חיים קולקטיביים, מוסדות ציבוריים, שירותים חיוניים ומימוש ממשי של זכויותיו.
משמעות חוות הדעת
חוות הדעת מיום 22.10.2025 משלימה את חוות הדעת מיום 19.7.2024. אם חוות הדעת הראשונה עסקה בעיקר בחוקיות הכיבוש, ההתנחלויות, הסיפוח וההשלכות המשפטיות הרחבות, חוות הדעת השנייה עוסקת בחובות המעשיות של ישראל ביחס לסיוע, שירותים בסיסיים, פעילות האו״ם והגנה על האוכלוסייה האזרחית.
היא חשובה במיוחד לכל מי שעוסק בזכויות אדם, משפט בינלאומי, פעילות הומניטרית, הגנה על אוכלוסייה אזרחית, ומעמד האו״ם והארגונים הבינלאומיים בשטח הפלסטיני הכבוש. היא גם רלוונטית להבנת חובותיה של ישראל כאשר היא מגבילה פעילות של גופים בינלאומיים, סוגרת מעברים, מגבילה תנועת סחורות ואנשים, או מונעת אספקת שירותים חיוניים.
לצד זאת, לחוות הדעת יש גם משמעות רחבה יותר ביחס לניהול השטח הפלסטיני הכבוש: היא מדגישה כי שליטה אפקטיבית אינה רק מקור לסמכות, אלא גם מקור לחובות. ככל שישראל שולטת במעברים, בתנועה, באספקה וביכולת של גופים בינלאומיים לפעול, כך גוברת חובתה להבטיח כי האוכלוסייה האזרחית תקבל את צרכיה הבסיסיים.
סיכום
חוות הדעת של בית הדין הבינלאומי לצדק מיום 22.10.2025 קובעת מסגרת ברורה לחובותיה של ישראל ביחס לפעילות האו״ם, אונר״א, ארגוני סיוע ומדינות שלישיות בשטח הפלסטיני הכבוש. היא מדגישה כי חובות אלה נובעות הן ממעמדה של ישראל ככוח כובש והן ממעמדה כחברה באו״ם.
המסר המרכזי של חוות הדעת הוא כי ישראל אינה רשאית להכשיל באופן גורף פעילות הומניטרית או פעילות של גופי או״ם בשטח הפלסטיני הכבוש, וכי עליה לאפשר ולהקל מתן סיוע ושירותים חיוניים לאוכלוסייה האזרחית, לכבד חסינויות וזכויות של האו״ם, ולהימנע מפגיעה בזכויות יסוד ובזכותו של העם הפלסטיני להגדרה עצמית.
לעיון בחוות הדעת המלאה של בית הדין הבינלאומי לצדק מיום 22.10.2025 — לחצו כאן.
